La regulación de la contaminación atmosférica industrial en la India

Este blog es parte de una serie organizada en conjunto con la decimonovena conferencia de desarrollo global.

Los niveles de contaminación atmosférica en India se encuentran entre los más altos del mundo y la aplicación de la normativa es a menudo insuficiente. Esta columna – una entrada del concurso internacional de blogs juveniles de GDN en 2019 – explora el modo en que fueron usados los resultados de una investigación experimental sobre incentivos para auditores medioambientales de empresas contaminantes para diseñar directrices reglamentarias que llevaron a la obtención de información más exacta y a reducir la contaminación.

Los niveles de contaminación atmosférica en India se encuentran entre los más altos del mundo. Múltiples análisis – incluyendo la Base de Datos de Calidad Ambiental del Aire de la Organización Mundial de la Salud (OMS), el Informe del Estado Mundial del Aire y el Índice de la Calidad de Vida del Aire – han informado acerca de niveles de contaminación que exceden de lejos los estándares de calidad del aire recomendados por la OMS.

Por ejemplo, muchas ciudades en India tienen concentraciones medias anuales de material particulado (un indicador de polución atmosférica que consiste en una mezcla de partículas sólidas y líquidas) 15 o 20 veces superiores a los estándares que recomienda la OMS.

En realidad, la mala calidad del aire es omnipresente y afecta a cerca del 80% de la población en relación con los estándares recomendados por las Normas Nacionales Indias de Calidad del Aire Ambiente (NNICAA). Respecto a los niveles estipulados por la OMS, esa cifra alcanza al 99% de la población

Abordar la contaminación atmosférica ha de configurarse como un objetivo político clave debido a los impactos tan significativos a corto y largo plazo que acarrea en diversas dimensiones. La exposición al material particulado se asocia con el incremento del riesgo a sufrir enfermedades cardio-respiratorias y la reducción de la esperanza de vida. Una estimación para 2017 indica que sobre 1.2 millones de muertes en India se vincularon a la contaminación atmosférica, incluyendo tanto la ambiental como la de origen doméstico.

Existen numerosos vínculos entre la contaminación atmosférica y el cambio climático, suponiendo unos costes extraordinarios. Las actividades contaminantes pueden impedir o retrasar transiciones a la energía limpia y a técnicas de producción sostenibles. Estos aspectos se relacionan con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas de lograr una buena salud y bienestar afrontando el cambio climático, generando energía asequible y limpia y manteniendo un consumo y producción responsables.

Reglamentos y aplicación

En este contexto, la investigación que aborda los retos y beneficios de una regulación efectiva contra la contaminación industrial resulta de una gran importancia para la política. La legislación ambiental en India se basa principalmente en instrumentos de “mando y control” como normas sobre emisiones, tecnologías de reducción o normas sobre procesos y prohibiciones de actividades específicas. Además, los reguladores destinan muchos de sus recursos a regular la contaminación industrial.

La aplicación de las regulaciones ha sido inadecuada. Sin embargo, un estudio sugiere que el referido escaso nivel de aplicación puede ser debido a la falta de datos precisos sobre emisiones industriales, la falta de compromiso público, incentivos sesgados que afectan a la calidad de la información o, a recursos limitados.

Otra razón de la deficiente aplicación es que las regulaciones son inflexibles: la violación de las normas incurre en sanciones penales, cierres de plantas u otras medidas desproporcionadas. No obstante, es evidente que los reguladores necesitan datos fidedignos para ser capaces de determinar el cumplimiento e imponer sanciones.

Calidad de datos, incentivos y auditorías ambientales

En Gujarat, un Estado en India occidental con grandes agrupaciones industriales, los niveles de contaminación atmosférica se situaban muy por encima de los límites estipulados por las NNICAA, pero los reguladores locales – la Junta de Control de la Contaminación de Gujarat (JCCG) – observaron un alto grado de cumplimiento por parte de las plantas industriales. Bajo las regulaciones establecidas, introducidas por el tribunal estatal, se les solicitó a las industrias con elevado potencial de contaminación que presentaran informes de auditorías medioambientales anuales basados en lo que los reguladores establecieron de cumplimiento.

A algunas de estas plantas se les exigió ser auditadas por equipos técnicos de escuelas de ingeniería mientras que a las otras se les solicitó ser auditadas por auditores privados. Las plantas eligieron y abonaron directamente los servicios profesionales de los auditores, abriendo la posibilidad de falseamiento en beneficio de las industrias.

Un estudio realizado por la Premio Nóbel de Economía Esther Duflo y colegas, analiza si las regulaciones actuales proporcionan datos precisos sobre emisiones a la JCCG. Centrándose en las plantas industriales que contrataron auditores privados, los autores del estudio diseñaron un experimento que “incentivaba la presentación de informes precisos” por parte de las firmas auditoras.

De una muestra de 473 plantas en dos agrupaciones industriales, el experimento asignó aleatoriamente la mitad de las mismas bajo un tipo de enfoque consistente en los siguientes aspectos:

a) la asignación aleatoria de auditores a las plantas;

b) el abono de los servicios profesionales de los auditores se realizaba desde un fondo central, no por la planta industrial y a una tarifa fijada con anterioridad;

c) las mediciones de contaminación de los auditores eran verificadas por equipos técnicos independientes y;

d) al inicio del segundo año del experimento, los auditores eran informados de que el pago de sus servicios profesionales se vincularía a la precisión de su información.

El experimento se desarrolló durante dos años: 2009 y 2010. Los resultados del experimento confirman que los incentivos afectaron a la calidad de los informes de auditoría. Entre el grupo de control de las plantas industriales – aquellas que continuaron bajo las regulaciones establecidas – aproximadamente un 29% de los informes de auditoría falsificaron lecturas para demostrar su conformidad

Este tipo de enfoque experimental llevó a los auditores a informar de forma más veraz. Respecto al grupo de control de los auditores, el grupo al que se le aplicó el enfoque anterior informó de la existencia de niveles de polución un 50-70% mayores. Los auditores bajo este enfoque también presentaron un 80% menos de probabilidades de falsear mediciones para demostrar cumplimiento con la normativa.

Cabe destacar que el experimento permitió a los auditores auditar tanto plantas de control como las que se encontraban bajo el enfoque anterior. Los resultados, por lo tanto, son sólidos respecto a cuestiones sobre sesgos de selección entre los grupos tratados bajo el referido enfoque.

Finalmente, la contaminación media en las plantas tratadas bajo dicho enfoque se redujo en un 20% de la desviación estándar del grupo de control. La reducción procedía principalmente de las plantas más contaminantes y esto se relaciona con normativas inflexibles y aplicación selectiva por parte del regulador.

Impacto político

Los resultados de este estudio  explicaron claramente a la JCCG que el sistema de auditoría existente proporcionaba datos poco fiables. A comienzos de 2015, la JCCG adoptó el diseño del experimento a sus directrices. Este cambio normativo parte de los resultados de investigación innovadora y rigurosa y es probable que tenga amplios efectos en un Estado con aproximadamente 20.000 plantas.

La JCCG también aplicó los resultados del experimento durante la instalación de los dispositivos de los Sistemas de Monitorización de Emisiones Continuas (SMEC) en Surat, Gujarat. Con proveedores del SMEC seleccionados y pagados directamente por las plantas industriales, la JCCG realizó controles que le permitieron determinar que estos dispositivos habían registrado medidas incorrectas y solicitó calibraciones independientes.

Estos ejemplos ilustran la aplicación de conclusiones de estudios por parte de los decisores políticos en diferentes contextos y destacan el papel de los incentivos en la determinación de los resultados de políticas.

 

Autor:

Rongmon Deka es un investigador del Instituto de Política Energética en la Universidad de Chicago. Sus intereses se centran en cuestiones relacionadas con el desarrollo, la política y el medio ambiente.

 

El concurso internacional de jóvenes se organizó en colaboración y con el apoyo de la Alianza de Bonn para la Investigación de la Sostenibilidad y el Stiftung Internationale Begegnung der Sparkasse en Bonn.