Liens entre recherche et politiques : les leçons du débat sur la question de « l’argent ou l’alimentation » en Inde

Ce blog fait partie d'une série organisée en marge de la 19ème conférence mondiale sur le développement.

La recherche joue un rôle important dans l'élaboration des politiques de développement. Elle sert non seulement de base pour les nouvelles mesures, mais permet aussi d'évaluer l'efficacité des mesures qui ont déjà été mises en œuvre. Cet article – écrit dans le cadre du concours international de blogs de jeunesse 2019 de GDN – examine le cas des subventions alimentaires et monétaires en Inde, un mécanisme alternatif de protection sociale et de lutte contre la faim.

Ces dernières années, la recherche sur la croissance économique et le développement a réussi à susciter de vifs débats à l'échelle mondiale. Entre autres exemples, les propositions de Thomas Piketty sur la fiscalité et la redistribution dans Le capital au XXIe siècle et Repenser la pauvreté, un ouvrage sur les recherches expérimentales pertinentes au niveau local, concernant les solutions de lutte contre la pauvreté dans le monde, écrit par les lauréats du prix Nobel d’économie Abhijit Banerjee et Esther Duflo.

Si la recherche est utile pour façonner le discours public, c'est rarement son rôle principal. C'est quand elle parvient à éclairer les politiques et les stratégies en vue de la réalisation des objectifs de développement durable (ODD) que les arguments en faveur de la recherche pour le développement sont les plus convaincants.

Mais pour les praticiens, les liens entre données probantes et politiques ne sont parfois pas très évidents. Souvent, cet écart est lié à des problèmes d'application des résultats de la recherche, de son alignement avec les considérations politiques, de calendrier et d'efficacité de la diffusion. Il est donc urgent de produire des rapports sur la recherche en développement qui résonnent davantage auprès d'un public plus large, y compris les décideurs et les administrateurs, qui sont, souvent, des généralistes.

Les exemples sont nombreux en ce qui concerne l'importance de la création continue de connaissances sur les ODD, ainsi que l’importance de de la promesse de l'évolution de son adoption par les décideurs. Les recherches récentes sur le Système de subsides alimentaires ciblés (TPDS) et la Loi nationale sur la sécurité alimentaire (NFSA) en Inde en sont un bon exemple. Le TPDS et la NFSA – qui sont des pièces maîtresses du système de protection sociale indien – consistent en la distribution de céréales alimentaires aux ménages qui vivent en dessous du seuil de pauvreté pour lutter contre la faim.

En 2015, le Conseil national de la recherche économique appliquée (NCAER) et l'Université du Maryland ont publié une étude basée sur des sondages primaires dans six États indiens, qui ont révélé des malversations à différents niveaux, y compris au niveau administratif de la chaîne d'approvisionnement du TPDS. En plus du manque de sensibilisation des bénéficiaires, des erreurs d'inclusion et d'exclusion, de la corruption et des inefficacités administratives dans le système public de distribution, des pertes de céréales ont été signalées.

Ces preuves concrètes ont renforcé l’idée répandue que les faiblesses systémiques entravaient la lutte contre la faim en Inde. Parmi les recommandations des chercheurs figuraient l'utilisation de la numérisation pour réduire la « paperasserie » et la validation de la distribution des aliments grâce aux cartes Aadhaar (un système d'identité biométrique).

Pendant ce temps, le nombre des partisans du remplacement des subventions alimentaires par des transferts en espèces a augmenté. Mais les résultats des recherches sur l'efficacité des transferts par rapport à la distribution de céréales ont été accompagnés d'une autre recherche mettant en évidence les limites de l'adoption généralisée de ces transferts en espèce.

D'autres recherches encore ont recommandé les transferts monétaires pour les femmes des foyers pauvres afin de leur garantir des avantages en termes d'éducation, de soins et de bien-être. À l'échelle mondiale, les résultats ont donné lieu à un consensus quasi total quant à la nécessité de faire des femmes les bénéficiaires des subventions monétaires.

Dans le cadre du processus d'évolution du TPDS, le gouvernement indien a commencé à adopter un certain nombre des recommandations de l'étude de 2015, y compris la numérisation et l'utilisation d'Aadhar pour surveiller la distribution de céréales et réduire les erreurs d'exclusion et d'inclusion, ainsi que pour renforcer la transparence. Début 2017, le gouvernement a publié une notification  concernant l'utilisation d'Aadhaar comme pièce d'identité pour la prestation de services, de prestations et de subventions. L'espoir étant de simplifier les processus de livraison du gouvernement et d'apporter « transparence et efficacité », tout en permettant aux « bénéficiaires d'obtenir directement leurs droits de manière pratique et transparente ».

Ceux qui préconisaient la prudence ont indiqué que les lacunes des capacités institutionnelles, l'exclusion financière, la mauvaise connectivité Internet, la faible sensibilisation, le retard technique, les mauvais systèmes informatiques et les systèmes de marché sous-développés étaient les principaux obstacles à l'adoption universelle des transferts de bénéfices directs (DBT) prévus par Aadhar. De plus, la recherche sur le terrain a révélé des erreurs d'exclusion dans la distribution d'aliments validée par Aadhar. Elle a également façonné le discours public, y compris sur les réseaux sociaux, suscitant un débat sain.

Si trois gouvernements infranationaux (États ou territoires de l'Union) ont déjà commencé à remplacer la distribution de vivres par des transferts en espèces, les États ont été libres de choisir l'un ou l'autre mode de transfert – en espèces ou en nature. C'était là une réponse aux preuves empiriques et anecdotiques sur les pièges des transferts en espèces – en particulier quand ils remplacent les céréales alimentaires dans un contexte de faim, de malnutrition et de systèmes de marché sous-développés dans les zones reculées. C’est un signe encourageant de la contribution continue de la recherche en développement à l'élaboration des politiques.

En outre, en 2019 – deux ans après que des mesures ont été prises pour assurer l'attribution universelle des numéros Aadhar partout dans le pays et des comptes bancaires de base pour tous les Indiens – le gouvernement a émis une notification à l'intention de tous les sous-gouvernements nationaux/locaux pour veiller à ce « qu'aucun bénéficiaire/ménage ne soit supprimé de la liste des bénéficiaires/ménages éligibles au seul motif qu'il ne possède pas de numéro Aadhaar et ne se verra pas non plus refuser des céréales alimentaires subventionnées ou un transfert en espèces de la subvention alimentaire au titre de la NFSA en raison d'un échec de l'authentification biométrique/Aadhaar pour des raisons de réseau/connectivité/problèmes de liaison/mauvaise biométrie du bénéficiaire ou autres raisons techniques ».

Il y a eu une vague de recherches – normatives, empiriques, expérimentales et fondées sur des preuves – soulignant la nécessité d’expérimenter les transferts en espèces par le biais de la DBT pour divers régimes de protection sociale, y compris les programmes de santé infantile et maternelle ainsi que les subventions aux carburants. Des recherches sur le développement de l'idée d'un revenu de base universel ont été menées.

Le gouvernement expérimente actuellement des transferts en espèces pour la santé et la nutrition maternelles (par le biais du plan POSHAN) dans quatre districts de l'Inde. Les résultats de ce projet pilote devraient éclairer les politiques nationales. Les preuves de l'efficacité du transfert de bénéfices directs par le biais de recherches expérimentales en Inde et dans le monde ont également conduit à d'importantes décisions politiques pour certains des plus grands régimes de protection sociale au monde.

Le Ministère indien du développement rural a mis en œuvre le Système national de gestion des fonds électroniques dans 25 gouvernements infranationaux, permettant de réduire les retards dans l'allocation des fonds pour le paiement des salaires en vertu de la loi sur la garantie de l'emploi en milieu rural (NREGA). En juillet 2018, 99 % de tous les salaires concernés par la NREGA étaient payés par voie électronique, contre seulement 37 % en 2013-2014.

La chaîne de causalité qui démontre très clairement les liens entre la recherche et l'action politique est généralement extrêmement complexe et très souvent difficile à prouver. C'est également le cas dans le domaine de l'évaluation, où l'attribution des résultats prévus et imprévus des actions de développement reste enlisée dans les difficultés de calcul. Cela a conduit à l'émergence de techniques permettant de démontrer au moins une contribution des interventions des donateurs et des gouvernements.

Bien qu'il puisse être utile d'utiliser certaines de ces techniques pour évaluer les effets de la recherche en développement sur les changements réels de politique, on peut conclure sans risque qu'il est toujours nécessaire de produire des données probantes sur le développement grâce à des recherches solides. Cela contribuera grandement à atteindre les ODD et à préserver les acquis.

 

 

Auteur :

Abhirup Bhunia est actuellement analyste principal chez IPE Global Limited. Il a une expérience transversale du conseil en développement international, et une expertise de base en suivi et évaluation (S&E).

 

 

Le concours international de blogs jeunesse a été organisé en partenariat et avec le soutien de l'Alliance de Bonn pour la recherche sur le développement durable et avec le Stiftung Internationale Begegnung der Sparkasse à Bonn.