Promover la industrialización en África: las cadenas de valor mundiales frente a las regionales

A medida que el Covid-19 produce estragos en el comercio internacional y la producción, los decisores políticos están desplazando sus objetivos desde las cadenas de valor mundiales (CVM) a las cadenas de valor regionales (CVR) como vías para la industrialización. Esta columna presenta evidencias desde el sector de los textiles y la confección en Tanzania, que demuestran que mientras las CVM realizan contribuciones importantes a la generación de empleo y el crecimiento de las exportaciones, las CVR fomentan actividades de valor añadido como el diseño y el desarrollo de marca. Las políticas resultaron fundamentales para alcanzar estos resultados – y las conclusiones tienen implicaciones importantes para las negociaciones en curso sobre las normas de origen en los acuerdos comerciales regionales africanos.

Existen dudas que se han venido prolongando en el tiempo sobre los beneficios que ofrecen las cadenas de valor mundiales (CVM) para el desarrollo. Ahora, con una mayor incertidumbre en los mercados globales debido a las guerras comerciales y la pandemia, los decisores políticos recurren cada vez más a las cadenas de valor regionales (CVR) como motores alternativos de cambio estructural. Recientes avances hacia acuerdos comerciales a escala continental en África tienen como objetivo fortalecer el comercio intrarregional y las CVR, pero persisten interrogantes sobre el diseño óptimo de estas políticas regionales con el propósito de promover la industrialización, especialmente en torno a las ‘normas de origen’ de grupos de productos clave.

En un estudio reciente, nos propusimos abordar estas cuestiones mediante una encuesta  realizada entre grandes empresas del sector de los textiles y la confección (TyC) de Tanzania, analizando cómo la direccionalidad de la cadena de valor de las empresas – su orientación a diferentes cadenas de valor – afecta a las oportunidades de mejoramiento y resultados. Basándonos en entrevistas con industrias interesadas, también investigamos si las políticas industriales y comerciales a nivel regional y mundial fomentan que las empresas capitalicen estratégicamente los beneficios que ofrecen los diferentes tipos de cadenas de valor.

Observamos que mientras el sector TyC de Tanzania experimentó en conjunto una mejoría social y económica en el período de 2008 a 2016, cada uno de los diferentes tipos de cadena de valor ofrece distintas oportunidades para el mejoramiento, la creación de empleo y el desarrollo de ‘concatenaciones regresivas’ con proveedores nacionales o regionales:

  • Las empresas orientadas a las CVM realizan la mayor aportación a la creación de empleo reciente y al crecimiento de las exportaciones. Pero se centran en una gama limitada de funciones de valor inferior, principalmente prendas de vestir.
  • Las empresas orientadas a las CVR desempeñan un abanico más amplio de funciones, incluyendo integración vertical en la manufactura textil – produciendo sus propios hilados y tejidos – y actividades de mayor valor – por ejemplo, el diseño y el desarrollo de marca. Es también más probable que obtengan insumos a escala regional.

Los resultados en el ámbito del mejoramiento del mercado final confirman que las CVR pueden servir como ‘bases para el aprendizaje’ o ‘pasos intermedios’ hacia mercados globales lucrativos pero más exigentes. Esto lo demuestra el caso de una empresa orientada a CVR que desarrolló inicialmente sus capacidades de producción como una marca productora propia en mercados nacionales, más tarde aprendió a exportar sirviendo al mercado sudafricano, antes de poder comenzar recientemente a cumplir los requisitos más estrictos que demandan los consumidores estadounidenses.

Todas las empresas desarrollan procesos de mejoramiento, pero las que trabajan en el marco de las CVM se acercan más a la frontera tecnológica. El único caso reciente de mejoramiento de producto fue llevado a cabo por una empresa de CVM. El mayor grado en el proceso de mejoramiento pero falta de actualización funcional por parte de las empresas de CVM se debe en parte a la propiedad – a diferencia de las empresas de CVR, las de CVM son en su mayoría de propiedad extranjera con funciones de valor superior reservadas a sedes en el exterior – pero sostenemos que existe un conjunto más amplio de factores políticos en juego.

En particular, las rentas asignadas mediante políticas comerciales e industriales de escala múltiple a nivel regional y mundial han sido fundamentales de cara a los resultados observados. La eliminación de los aranceles  conforme a los acuerdos de comercio regionales de la Comunidad de Desarrollo del África Meridional (CDAM) y la Comunidad del África Oriental (CAO) es especialmente importante para las empresas CVR.

No obstante, pese al acceso privilegiado de Tanzania al sumamente apreciado mercado sudafricano, las restrictivas normas de origen de ‘doble transformación’ de la CDAM para los productos TyC – que requieren proveedores locales de insumos para gozar de un mercado libre de impuestos – han supuesto para el primero una nueva inversión poco significativa.

Este resultado tiene repercusiones importantes en el diseño de las iniciativas de cooperación regional para la industrialización. En la Zona de Libre Comercio de África Continental (ZLCAC) las  negociaciones están en curso para optar por requisitos de doble transformación al estilo CDAM o por reglas menos rígidas de ‘transformación única’ que permitan la producción de insumos importados.

Las pruebas obtenidas en Tanzania sugieren que los decisores políticos deberían ser escépticos respecto a la idea de que las reglas de doble transformación para los productos TyC crearán incentivos suficientes para nuevas inversiones en la cadena de valor regional de algodón a las prendas de vestir. En cambio, las reglas menos exigentes de transformación única que favorecen a los exportadores regionales de prendas de vestir podrían en última instancia dar lugar a efectos de concatenación regresiva (esto es, nuevas inversiones en la fabricación de productos textiles) creando una masa crítica de demanda de tejidos, como se observa en el caso de Etiopía.

A nivel mundial, las preferencias comerciales unilaterales concedidas en virtud de la Ley estadounidense sobre Crecimiento y Oportunidad para África (LCOA) son el principal motor de la integración de Tanzania en el sector TyC de las CVM, con las rentas LCOA sustentando recientes inversiones y creación de empleo en zonas francas de exportación. De manera fundamental, las reglas de origen menos rígidas de transformación única de LCOA permiten a los productores TyC de Tanzania importar sus insumos pero beneficiándose todavía del acceso al mercado libre de derechos de Estados Unidos.

La fecha prevista para el vencimiento de la LCOA en 2025 está propiciando que las empresas de CVM reconsideren sus modelos de negocio, que han dado lugar al único caso de mejoramiento de producto que hemos encontrado. La incertidumbre respecto del futuro de la LCOA ya está reduciendo los incentivos para nuevas inversiones, con los inversores que entrevistamos prefiriendo al menos un horizonte temporal de estabilidad política de 10 años. Los decisores políticos deberían dar prioridad a asegurar la continuidad del acceso al mercado de Estados Unidos sin introducir a los productores regionales a una competencia mayor.

Para concluir, la direccionalidad de la cadena de valor es importante para el desarrollo. Aunque las empresas de CVM han hecho las mayores contribuciones recientes a la creación de empleo y crecimiento de exportaciones, las empresas de CVR desempeñan un abanico más amplio de actividades de mayor valor, adquieren más insumos a nivel local y se han involucrado en el mejoramiento del mercado final.

Las políticas de rentas han sido clave para explicar los resultados, pero hay margen para perfeccionar políticas industriales de escala multiple y combinar los beneficios de cada tipo de cadena de valor de forma más estratégica. En particular, sostenemos que para fomentar la industrialización la ZLCAC debería adoptar reglas de origen menos exigentes de transformación única, permitiendo que los productos TyC elaborados con insumos importados se vendan libres de derechos en África.

 

Autores:

 

Julian Boys es economista e investigador en políticas industriales y comerciales para el desarrollo, actualmente completa su doctorado en SOAS, Universidad de Londres, donde también es Senior Teaching Fellow. 

 

Antonio Andreoni es profesor asociado de Economía Industrial en Bartlett, Escuela Universitaria de Londres (UCL) y director de investigación del Instituto de Innovación y Utilidad Pública de la UCL.