Think tanks partidistas: ¿asesoramiento basado en pruebas o apoyo político?

Este artículo fue publicado en asociación con INGSA como parte del Concurso "INGSA-LAC 2020/21 Science Advice Essay Competition."

La Fundación Pensar en Argentina opera como una “potencia de ideas” para que el partido político de centro derecha Propuesta Republicana (PRO) diseñe planes de política pública. Esta columna explica la contribución que la experiencia del think tank partidista ha hecho a la agenda política del partido, particularmente el valor que agregó a las ambiciones electorales del PRO. Estas experiencias proporcionan información sobre la compleja relación entre la investigación y la política, ya que el conocimiento experto interactúa con la ideología, los objetivos y las acciones políticas.

Investigar las relaciones entre los think tanks partidistas y los partidos políticos es clave para comprender los vínculos entre las esferas del conocimiento y la política. En 2010, el partido Propuesta Republicana (PRO) de Argentina relanzó la Fundación Pensar, cuya función sería diseñar planes a implementar en el gobierno si el partido lograba la victoria en las elecciones presidenciales de 2011. De forma progresiva, Pensar se insertó en la estructura del PRO y se convirtió en una pieza clave de la estrategia nacional del partido.

Conocimiento, política y grupos de pensamiento partidistas

Se puede pensar que el conocimiento experto cumple tres funciones en relación con la política:

·       Una función instrumental: constituir las personas y organizaciones expertas a las que se dirigen los tomadores de decisiones para analizar los problemas de política pública y establecer criterios y procedimientos para su resolución.

·       Una función simbólica: legitimar los discursos y cursos de acción, en la medida en que se reivindique su autoridad independientemente de los proyectos políticos.  

·       Una función de networking: operando como portadores de conocimiento a redes de contactos que inciden en políticas públicas.

Los Think tanks son uno de los espacios donde se desarrolla el conocimiento experto. Dos funciones configuran su carácter distintivo: generación y difusión de información e ideas sobre políticas públicas; y el uso de ese resultado para influir en los debates y las decisiones públicas.

La diversidad de tradiciones nacionales y regionales indica que estas funciones se pueden realizar independientemente de si los think tanks tienen o no afinidad con otros participantes de la comunidad política o se adhieren a ellos. 

La experiencia de Pensar como grupo de pensamiento del PRO y su capacidad para informar la toma de decisiones con evidencia se puede analizar con un marco que integra cuatro dimensiones: el sistema de partidos; las funciones del grupo; su autonomía estratégica; y su sostenibilidad. 

Orígenes en un sistema de partidos fragmentado, consolidación en un contexto de polarización

Frente a la fragmentación del sistema de partidos y la dispersión de candidatos en las elecciones de Argentina de 2003, un grupo de personas con antecedentes políticos e intelectuales diagnosticaron que las ideas vinculadas al mercado, al gobierno limitado y al sector privado como motor de crecimiento no estaban representadas. En 2005, ese grupo se convirtió en la Fundación Pensar.

La consolidación de Pensar como organización partidista se produjo a medida que el PRO crecía como una fuerza de oposición nacional en un contexto de fuerte polarización política. Pero la distancia ideológica y programática entre las principales fuerzas amenazaba la inclusión de la evidencia como criterio para la elaboración de políticas públicas: el reparto de fuerzas en el Congreso (con el PRO como oposición legislativa) condicionó la capacidad de Pensar para incidir en el debate parlamentario, haciendo así que la elaboración de planes de gobierno fuera una prioridad.

Lección 1

Los orígenes de Pensar sugieren que la creación de un think tank interno, aunque relacionado con las características del sistema de partidos, la dinámica de la competencia política y las características del régimen de conocimiento político, depende de las características del partido asociado y del valor que otorga al conocimiento experto en relación con sus objetivos politicos.

Funciones: soporte, red, legitimación y gestión del conocimiento

Los planes de Pensar generarían certeza sobre las acciones del PRO en caso de que asumiera el cargo como nuevo gobierno. El trabajo conjunto entre los líderes del partido, el personal de la administración y los equipos técnicos de la Fundación en torno a los planes le dio a Pensar un conocimiento de los plazos y puntos de entrada para asesorar y comprender los programas y prioridades del partido, adaptando el asesoramiento a las necesidades reales.

La Fundación también apoyó la construcción y expansión político-territorial del PRO como fuerza nacional, impulsando la formación de una red nacional de líderes, y habilitando al PRO para aprovechar los perfiles técnicos que legitimaron sus propuestas. También en el campo simbólico, Pensar destacó la importancia de la evidencia como insumo para la toma de decisiones, en contraposición a la intuición de la “vieja política”.

Pero, ¿en qué medida Pensar produjo conocimiento aplicado a las políticas públicas, un aspecto distintivo de los think tanks? Aunque tiene un espacio destacado en su presentación, la producción sistemática de conocimiento a través de la investigación es una de las funciones menos desarrolladas de los think tanks partidistas. En cambio, estos grupos suelen operar como intermediarios.

Así, Pensar actuó más como un gestor de conocimiento: generó evidencia al encargar estudios a terceros, lo discutió con los grupos de interés y se nutrió de ese trabajo para desarrollar planes de gobierno y generar contenidos discursivos.

Lección 2

La experiencia de Pensar muestra que el conocimiento técnico alojado en un think tank partidista cumple las tres funciones en política:

·       Genera productos para ser aplicados en la práctica (la función instrumental), tales como los planes de gobierno elaborados por Pensar.

·       Legitima el discurso y la acción del partido (la función simbólica), fortaleciendo su perfil y credenciales tecnocráticas.

·        Amplía los vínculos político-institucionales del partido (la función de red).

Equilibrio entre autonomía y disciplina de partido

Entre los factores que explican la exitosa integración de Pensar y PRO, así como el reconocimiento externo (por parte de los medios y otros grupos de interés), destacan los siguientes:

·       La legitimidad emanó del apoyo explícito y acceso directo al líder del partido.

·       La clara división trazada entre el partido como espacio político y la Fundación como espacio técnico, dándole así una función específica.

·       Una lectura estratégica de la política y su creciente politización, que permitió a Pensar contribuir al logro de los objetivos electorales.

·       El desarrollo de una rigurosa “disciplina de partido”, que regule el perfil público de Pensar de acuerdo con las necesidades políticas del partido.  

·       El cumplimiento de la política implicó la ausencia de la agenda propia de Pensar: su agenda fue reactiva, a petición del partido, y en los de debates sobre la agenda nacional.

De esta manera, para ganar aceptación como think tank de PRO, Pensar logró el equilibrio entre dos atributos: el de ser un actor (con autonomía) y un agente (un recurso organizacional). La experiencia de Pensar sugiere que en los think tanks partidistas, la gestión de este equilibrio responde a objetivos y coyunturas políticas, por lo que está en constante movimiento.

Lección 3

La evolución de Pensar indica que la integración del think tank en la estructura del partido requiere un proceso de adaptación mutua, y el think tank logra un equilibrio entre ser un actor autónomo y un agente (un recurso organizativo del partido), pero también consciente de que prevalecen los objetivos políticos sobre los técnicos.

Las elecciones y la incertidumbre constitutiva del think tank partidista

A medida que se acercaba el hito electoral y crecía el apoyo del PRO en las urnas, la discusión de políticas públicas y el trabajo en torno a los planes de gobierno fueron relegados a favor de la construcción de candidaturas y el activismo territorial. En 2015, el PRO ganó una reñida carrera presidencial (51% a 49%), retuvo la Ciudad de Buenos Aires (capital de Argentina), dio una sorpresa en la Provincia de Buenos Aires (el distrito más grande del país) y logró numerosas victorias a nivel municipal.

PRO tuvo el desafío de gestionar un crecimiento abrupto de actividades. Pensar surgió como una de las principales fuentes de recursos humanos, ubicando a sus miembros en todos los niveles de la estructura de gobierno nacional y subnacional. Aunque la institución quedó sin líderes y sin miembros activos, el conocimiento experto pasó a ocupar un lugar central en la nueva administración.

Lección 4

La experiencia de Pensar confirma la incertidumbre constitutiva que sustenta cualquier think tank partidista, ya que su evolución (y la de sus miembros) depende en gran medida del desempeño del partido en las elecciones.

 

Autor:

Leandro Echt es un politólogo con más de 13 años de experiencia en el campo del desarrollo internacional y las políticas públicas, apoyando el uso de evidencia en la toma de decisiones. Es Asociado de Propósito e Ideas, INASP, On Thinktanks y presidente del Grupo de Apoyo Internacional de la red de facilitadores.