Vínculos entre investigación y política: lecciones del debate de la India sobre alimentos versus efectivo

Este blog es parte de una serie organizada en conjunto con la decimonovena conferencia de desarrollo global.

La investigación desempeña un papel importante en la formulación de políticas de desarrollo, no solo como base para nuevas medidas, sino también para evaluar la efectividad de las medidas que ya se han implementado. Esta columna, un artículo en la competencia internacional de blogs juveniles de GDN en 2019, examina el caso de los subsidios alimentarios y las transferencias de efectivo en India como un mecanismo alternativo para la protección social y la lucha contra el hambre.

La investigación sobre el crecimiento económico y el desarrollo ha logrado provocar fervientes debates mundiales en los últimos años. Los ejemplos incluyen las propuestas de Thomas Piketty sobre tributación y redistribución en Capital in the Twenty-First Century, y Poor Economics, los galardonados con el Premio Nobel Abhijit Banerjee y el compendio de Esther Duflo de investigación experimental localmente relevante sobre soluciones globales para el alivio de la pobreza.

Si bien moldear el discurso público es un papel útil de la investigación, rara vez es el papel principal. Podría decirse que el caso de la investigación para el desarrollo surge con mayor fuerza cuando tiene éxito en informar la política y la estrategia hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

Pero para los profesionales, los vínculos entre evidencia y política a veces no son muy comunicativos. A menudo, esta brecha habla de problemas con la captación de la investigación, la alineación de la investigación con las consideraciones políticas, el momento y la efectividad de la difusión. Por lo tanto, existe una necesidad apremiante de producir informes sobre investigación de desarrollo que resuenen más con una audiencia más amplia, incluidos los encargados de formular políticas y los administradores, que a menudo son generalistas.

Abundan los ejemplos de la importancia de la creación continua de conocimiento sobre los ODS, así como la promesa en evolución de la captación de la investigación por parte de los responsables políticos. La investigación reciente sobre el Sistema de Distribución Pública Dirigida (TPDS) y la Ley Nacional de Seguridad Alimentaria (NFSA) en India es un buen ejemplo. El TPDS y la NFSA, que son elementos centrales del sistema de protección social de la India, implican subsidios de granos alimenticios a los hogares que están por debajo de la línea de pobreza como un medio para combatir el hambre.

En el 2015, el Consejo Nacional de Investigación Económica Aplicada (NCAER) y la Universidad de Maryland publicaron un estudio basado en encuestas primarias en seis estados de la India, que reveló mala práctica en diferentes niveles, incluido el nivel administrativo en la cadena de suministro del TPDS. Se informó la fuga de granos alimenticios, además de los bajos niveles de conciencia entre los beneficiarios, los errores de inclusión y exclusión, la corrupción y las ineficiencias administrativas en el sistema de distribución pública.

La evidencia empírica reiteró la creencia generalizada de que las debilidades sistémicas estaban obstaculizando la lucha de la India contra el hambre. Entre las recomendaciones de los investigadores estaban el uso de la digitalización para reducir la “burocracia” y la validación de la distribución de alimentos a través de las tarjetas de Aadhaar (un sistema de identidad biométrica).

Mientras tanto, creció un coro de defensores para reemplazar los subsidios alimentarios por transferencias de efectivo. Pero la evidencia  de la investigación sobre la eficiencia de las transferencias de efectivo en relación con la distribución de granos estuvo acompañada de una investigación que destaca las limitaciones de la adopción generalizada de las transferencias de efectivo.

Otra investigación abogó por transferir dinero en efectivo a las mujeres en hogares pobres para garantizar beneficios en términos de educación, atención médica y bienestar de las familias. La evidencia global en este frente llevó a un consenso cercano sobre la necesidad de tener a las mujeres como beneficiarias de las transferencias de efectivo.

En el proceso de evolución del TPDS, el gobierno de India comenzó a adoptar muchas de las recomendaciones del estudio de 2015, incluida la digitalización y el uso del sistema Aadhaar para verificar la distribución de granos alimenticios y reducir los errores de exclusión e inclusión, así como para aumentar la transparencia. A principios de 2017, el gobierno emitió una notificación para el uso de Aadhaar como un control de identidad para la entrega de servicios, beneficios y subsidios, con la esperanza de simplificar los procesos de entrega del gobierno y brindar “transparencia y eficiencia”, al tiempo que permite que los “beneficiarios obtengan sus derechos directamente de manera conveniente y sin interrupciones”.

Los que abogaron por la cautela señalaron las brechas de capacidad institucional, la exclusión financiera, la mala conectividad a Internet, la baja conciencia, el atraso técnico, los sistemas de TI deficientes y los sistemas de mercado subdesarrollados como impedimentos clave para adoptar las transferencias directas de beneficios (DBT) habilitadas por Aadhaar universalmente. Además, la investigación a nivel del suelo reveló errores de exclusión en la distribución de alimentos validada por Aadhaar. La investigación también dio forma al discurso público, incluso en las redes sociales, provocando un debate saludable.

Si bien tres gobiernos subnacionales (estados o territorios de la Unión) ya habían comenzado a reemplazar la distribución de alimentos con transferencias de efectivo, a los estados se les ha otorgado la libertad de elegir cualquiera de los modos de transferencia: efectivo o en especie. Esto es en respuesta a la evidencia empírica y anecdótica sobre las trampas de las transferencias de efectivo (particularmente en lugar de granos alimenticios en el contexto del hambre, la desnutrición y los sistemas de mercado subdesarrollados en áreas remotas). Es una señal alentadora de la contribución continua de la investigación para el desarrollo en la política de información.

Además, en 2019, dos años después de que se tomaron medidas para garantizar la asignación universal de los números de Aadhaar en modo misión y cuentas bancarias básicas para todos los indios, el gobierno emitió una notificación con instrucciones a todos los gobiernos subnacionales o locales para garantizar que “ningún beneficiario o familia se eliminará de la lista de beneficiarios o familias elegibles solo por no poseer un número de Aadhaar, y tampoco se les negará los granos alimenticios subsidiados o la transferencia de subsidio de alimentos bajo NFSA debido a la falla de autenticación biométrica o Aadhaar debido a problemas de red, conectividad, enlace o biométrica deficiente del beneficiario u otras razones técnicas”.   

Ha habido una gran cantidad de investigaciones, normativas, empíricas, experimentales y basadas en evidencia, que señalan la importancia de poner a prueba las transferencias de efectivo a través de transferencias directas de beneficios para varios esquemas de bienestar social, incluidos los esquemas de salud maternoinfantil y los subsidios a los combustibles. También se han realizado investigaciones de desarrollo sobre la idea de un ingreso básico universal.

El gobierno actualmente está probando transferencias de efectivo para la salud y nutrición materna (a través del Esquema Poshan) en cuatro distritos de la India. Es probable que los resultados de este piloto informen las políticas a nivel nacional. La evidencia sobre la eficiencia de las transferencias directas de beneficios a través de la investigación experimental en India y en todo el mundo también ha llevado a importantes decisiones políticas para algunos de los esquemas de protección social más grandes del mundo.

El Ministerio de Desarrollo Rural de la India implementó el Sistema Nacional de Gestión Electrónica de Fondos en 25 gobiernos subnacionales, lo que redujo los retrasos en la asignación de fondos para el pago de salarios en virtud de la Ley Nacional de Garantía de Empleo Rural (NREGA). Para julio de 2018, el 99% de todos los salarios bajo NREGA se pagaban electrónicamente en comparación con solo el 37% durante los años 2013-14.

La cadena causal que demuestra muy claramente los vínculos entre la investigación y la acción política suele ser extremadamente compleja y muy a menudo difícil de probar. Este también es el caso en el campo de la evaluación, donde la atribución de los resultados anticipados y no anticipados de las intervenciones de desarrollo sigue enredada en los desafíos informáticos. Esto ha llevado a técnicas emergentes para demostrar al menos una contribución de intervenciones de donantes y gobiernos.

Si bien puede ser útil utilizar algunas de estas técnicas para evaluar el efecto de la investigación sobre el desarrollo en los cambios reales en las políticas, es seguro concluir que existe una necesidad continua de generar evidencia de desarrollo a través de una investigación sólida. Esto contribuirá en gran medida a alcanzar los ODS y mantener las ganancias ya realizadas.

 

Autor:

Abhirup Bhunia es analista principal de IPE Global Limited. Tiene experiencia en asesoría de desarrollo internacional multitemática, con experiencia central en monitoreo y evaluación (M&E).

 

El concurso internacional de jóvenes se organizó en colaboración y con el apoyo de la Alianza de Bonn para la Investigación de la Sostenibilidad y el Stiftung Internationale Begegnung der Sparkasse en Bonn.